刘澎：中国的政教关系：特点及发展趋势 （想听听论坛朋友们对此文的看法，欢迎评论）

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刘澎：中国的政教关系：特点及发展趋势

世界各国由于历史与社会的不同，政教关系的模式也不同。在本文中，我将使用“政教关系”一词表示各种宗教与政府的关系。基本上，政教关系有以下４种模式：

１、政教合一

宗教领袖可以兼国家首脑，在制定国家内外政策上拥有最高权威，国家把宗教教义与法典奉为所有活动的准则。国家的行政、司法、教育受宗教指导。政教同体，其他宗教是非法的。

２、政教分离

国家不支持、禁止和歧视任何宗教。国家不征收宗教税，也不向宗教组织提供任何形式的财政支持。政府不设宗教事务机构，也不干预宗教组织的事务。宗教组织不受政府的政治领导，也不能干预国家的司法、行政和教育。政教关系完全由法律调节。

３、国教

国家承认某一宗教或教派为正统信仰及独尊地位，国家为宗教提供法律上的特权和财政上的支持。

４、国家指导宗教

宗教接受国家的政治领导和政治方针，国家承认宗教。国家行政部门管理宗教组织，宗教不介入国家行政，司法和教育。

这是４种基本的类型，每类之中还可再划分若干小类，但这四类大致可以反映当今世界政教关系的主要模式。

一、中国政教关系的模式

中国的政教属于何种类型，请看对下列关键因素的分析：

1、政治关系

在中国宪法中，没有对政府与宗教团体的政治关系的具体规定。但政府与宗教组织分别对此有过说明。中国佛教协会、道教协会、天主教爱国会和基督教三自爱国会等宗教组织在成立时，都在章程中声明其宗旨是“在人民政府的领导下”开展工作。中共中央1982年19号文件中指出：“一切爱国组织都应当接受党和政府的领导”。中共中央在1992年6号文件中再次重申了这一点。这表明了中国的党和政府与宗教组织之间，是一种政治上领导与被领导的关系。国家政权对宗教的领导表现为佛教、道教等作为正式的宗教团体，得到国家的批准。宗教团体有义务贯彻党和政府的政策，受政府管理，宗教组织在行政上和组织上是独立的，在政治上，他们与政府直接领导下的其他单位相同。

2、经济关系

有一种说法，中国的宗教组织是“官办教会”。这种说法并不确切。因为宗教活动场所（寺庙、宫观、教堂、清真寺）不是由国家财政拨款修建的，不是国有资产；宗教神职人员（牧师、神父、和尚、道士、阿訇）不是国家公务员。宗教组织的经济来源，主要依靠房租、教徒奉献和神职人员自己的产品；此外，国家财政给予一定的资助。各宗教团体的全国和地方（省、直辖市、自治区）的工作机构，以及全国性的宗教院校，属于国家编制。国家财政每年拨出一定的费用，用于重点寺庙的维修。因此，中国的宗教，虽受到政府的资助，但不是“官办宗教”。

3、政府职能

中国从中央到省、市、县的各级政府，都设有宗教事务管理机构。19号文件指出：“一切宗教活动场所都在政府宗教事务部门的行政领导之下”。

4、宗教与国家行政、司法、教育的关系

19号文件明确规定，“绝不允许宗教干预国家行政、干预司法、干预学校教育和社会共公教育”。这表明宗教不介入行政、司法、教育与新闻。

根据以上分析，中国的政教关系属4种基本政教关系模式中的最后一种。

二、中国政府的宗教政策

在国家指导型的政教关系中，宗教团体的合法存在取决于其是否与政府合作，接受政府的领导。政府的宗教政策是研究中国政教关系的核心。中共中央1982年19号文件指出，党对宗教的长期的基本政策是“中华人民共和国公民有宗教信仰自由”。党和政府在保障人们信仰自由的同时，也强调不信教的自由和加强反迷信的宣传，同时规定“任何人不得利用宗教干预国家行政、司法、教育”，“不得强迫18岁以下的人入教”，“不得反对党的领导和社会主义，破坏国家统一和民族团结”。

宗教信仰自由的含意，有两点需要注意：

首先，公民有选择宗教信仰的权利。“每个公民既有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由；有信仰这种宗教的自由，也有信仰那种宗教的自由；在同一种宗教里，有信仰这个教派的自由，也有信仰那个教派的自由；有过去不信教而现在信教的自由，也有过去信教现在不信教的自由”。公民在宗教信仰上的选择自由，表现在以上8个方面。

其次，公民要依法进行宗教活动。根据中共中央1982年19号文件，1991年6号文件和国务院1994年1月31日的145号命令，教徒在政府批准的宗教活动场所内进行正常的宗教活动受法律保护。而在未经政府批准的地方进行布道、传教活动，则属于不正常或非法活动。

这些就是宗教信仰自由政策的基本内容。这一政策的目的与出发点是什么呢？1961年，党的统战与宗教工作的负责人李维汉说：“我们坚持宗教信仰自由政策，在国内可以争取和团结宗教界的最大多数人为社会主义服务，而把他们当中的少数反动分子孤立起来；在国外，有利于争取和团结宗教界参加反帝统一战线和和平运动，冲破反动派的挑拨和破坏.这有利于冲破宗教专制主义和反动派，有利于整个革命”。1982年中共中央19号文件指出：使全体信教与不信教的群众联合起来，把他们的意志和力量集中到建设现代化的社会主义强国这个共同目标上来，这是我们贯彻执行宗教信仰自由政策，处理一切宗教问题的根本出发点和落脚点。1991年，中共中央总书记江泽民说：贯彻党的宗教信仰自由政策也好，依法加强对宗教事务的管理也好，目的都是要引导宗教与社会主义社会相适应。

显然，这一政策的目的，是为了从现实出发，调动宗教界为党和国家的政治目标服务，但这并不表示马克思主义认同有神论和宗教。

这种宗教信仰自由政策，将会使宗教有一个什么样的发展结果呢？党的统战工作领导人李维汉认为：在我国的条件下，归根结底，正确地、恰如其分地执行宗教信仰自由政策，就是更有利于促退宗教信仰，而不是更有利于促进宗教信仰。令人遗憾的是，文化大革命彻底破坏了宗教信仰自由政策。文革后，宗教有所发展，从1979年起，宗教信仰自由政策开始得到全面恢复。但这项政策究竟会对中国宗教的未来走向有何影响，即究竟是“促退”还是“促进”，尚需时日，才能得出结论。

三、政教关系的现状

江泽民总书记指出，政府与宗教组织之间是一种“政治上团结合作，信仰上互相尊重”的关系。与此同时，双方还有各自的关注点。

1、政府的关注点

政府认为，政教关系中，还存在着种种与社会主义社会不相适应的问题，不利于“政治稳定，经济发展”的目标，这些问题可分三类：

(1)佛道教(汉传佛教)

主要是寺庙宫观和僧尼的管理。部分寺庙管理混乱，寺庙的经济收入常被某些僧侣据为己有，政府很难对这些寺庙实施有效的行政管理；在农村，群众自建小庙的现象也比较普遍，政府屡禁不止。对于这样的小庙，无论取缔还是认可，政府都感到棘手。尽管政府对此类现象不大满意，但仍然认为佛道教是中国传统文化的重要部分。

(2)喇嘛教与伊斯兰教

喇嘛教（藏传佛教）是佛教的一个分支。由于信仰喇嘛教的藏、蒙古族和信仰伊斯兰教的回、维吾尔等民族都是少数民族，因此政府在处理喇嘛教或伊斯兰教的问题时，常常把它们与民族问题联系起来。喇嘛教常常涉及达赖喇嘛和西藏问题，伊斯兰教则涉及到10个全民信仰的少数民族。西藏、新疆、内蒙、青海、甘肃、辽宁、云南等中国边境省份的广大地域，是喇嘛教徒和伊斯兰教徒的聚居区。因此，中国政府一贯强调“绝不允许任何人利用宗教破坏国家统一，国内各民族的团结”。由于历史上中央政府与西藏的关系，汉族与少数民族的关系比较复杂，加之目前边疆与沿海经济发展不平衡，喇嘛教和伊斯兰教与周边国家和国际社会的联系，89年以来，少数喇嘛在拉萨的几次骚乱和伊斯兰教徒内部不断发生突发事件，在社会上造成较大的影响等这样一种国情，决定了政府在处理与喇嘛教和伊斯兰教的关系时是十分慎重的并力求保持稳定。

(3)天主教和基督教

从西方传入的这二种宗教确实为政府带来了一些麻烦。天主教中出现的地下教会，忠于梵蒂冈而否认天主教爱国会(不承认教皇)。它们已具有相当势力，政府的有关部门，联合工青妇等机构，做出相当大的努力来处理这方面的问题。基督教方面，出现了一批不属于三自教会的私设聚会点，海外称之为家庭教会。这样，在天主教地下教会中出现了地下主教和神甫；在基督教家庭教会内则有自封传道人。此外，10多年来基督徒人数不断增长，出现了所谓的“基督教热”。天主教、基督教内地下势力的发展，既是对爱国教会和三自教会的严重威胁，也是对政府宗教管理体制的挑战，政府尚难化解这种局面。为了改变这种状况，政府和爱国教会对地下教会进行了坚决的斗争，如逮捕地下教会的骨干，关闭地下教会活动点，查禁非法传入的宗教印刷品，取缔地下神学院等。然而要从根本上消除地下势力的发展，目前所做的这些努力还很不够。与此同时，对于政府方面的这些措施，国际上某些宗教、人权组织十分关注。另一方面，出于经贸、外交与国际方面的考虑，中国政府十分需要保持和发展与西方国家的友好关系，而且正在与梵蒂冈逐步改善关系。出于这种种考虑，中国政府要完全取消地下教会，抑制基督教的不正常发展，难度是相当大的。这也是对宗教信仰自由政策和“团结合作、互相尊重”原则的考验。

2、宗教方面关注的问题

宗教界对政教关系的关注点与政府的关注点有所不同，他们是从自己的角度来看问题的。他们比较关心以下几个问题：

(1)自主权

长期以来，宗教团体(爱国教会)一直认为，宗教团体究竟是政府的下级单位、还是应该成为拥有自主权的团体，是个需要明确的问题。中国佛教协会会长赵朴初在全国政协会议的发言提出：“长期形成的宗教工作领导体制存在权力过分集中、包办代替严重的弊端，因此必须改革”，实行“政教分开”，使宗教团体成为“享有自身的人事、财务、业务自主权的民间性团体”。赵朴初不是呼吁追随西方的政教分离，而是要政府给予宗教团体充分的自主权。这涉及到政教之间的权力调整问题，而这种调整可能会削弱政教合作关系中政府方面的领导地位，政府方面是难以完全满足这种要求的，所能做到的只能是将宗教纳入法制管理的轨道。另一方面，宗教团体方面也有许多问题需要政府的支持，否则就很难生存。因此，“政教分开”的要求只能是一种愿望。

(2)落实政策

这主要涉及到二方面的要求：一是宗教团体要求归还在过去的政治运动中失去的财产，如教堂、寺庙、房屋、土地和山林等；二是要求恢复和开放更多的宗教活动场所。然而这些问题涉及到宗教团体与政府，教徒与非教徒，政府不同部门等多的现实利益，盘根错节，难以解决。经济改革也给宗教界带来一些新的问题，因此宗教界非常希望政府进一步落实政策。政府在这方面确实做了很多努力，然而由于复杂的历史原因，被占用的宗教财产很难通过政府完全退还，因为这涉及各方面的经济利益。

(3)宗教立法

宗教团体认为之所以出现上述问题，是因为他们的利益缺乏法律保障。宪法对宗教问题的规定十分原则，除了少数单项法规外，现在地方政府主要是依据中央文件来处理宗教问题。但文件不等于法律，对于违反文件精神的人，也难以绳之以法。因此宗教团体迫切希望宗教法早日出台，宗教法要明确政教双方的权利与义务，具有面向全社会的强制性和约束力。

出于对宗教依法管理的需要，政府也希望“将处理宗教问题的行之有效的政策制度化，法律化”。在长期的实践过程中，政府意识到对宗教的管理，仅仅依靠政策是不够的，只有将政策变成有约束力的法律，并通过法治形式实施管理，才是最好的办法。为此，中共中央1991年6号文件提出“要加快宗教立法工作”。尽管由于政教双方考虑的出发点不同，但双方都希望有一部能够保障双方利益的、面向全社会的宗教法出台。

目前政府虽已公布了二项行政法规，宗教界却认为单项法规应以宗教基本法为依据。但宗教法在短期内难以出台。

除此之外，各宗教团体对如何扩大自养来源，如何有更多的机会参与社会服务与福利事业等问题，也非常关心。

至于独立于爱国团体之外的地下教会，尽管是一股实际存在的宗教势力，但由于他们尚未取得政府许可，因而在中国的政教关系中不具有发言权。

四、政教关系的协调

在政教合一与实行国教的国家中，政教双方不存在分歧；而在政教分离的国家中，法律是调节双方关系的杠杆。在中国，政教关系的协调有其特色，其主要方式有：

1、法律

中国的宪法和其他有关的法律、法规，对政教双方的权利和义务的规定虽然涉及具体问题不多，但却是双方关系的原则和总纲。

2、行政管理

政府的宗教工作部门依据党和政府制定的政策，对宗教事务实施管理，宗教团体协助政府贯彻有关的宗教政策。这是政教关系最基本、最主要的协调方式。其特点在于，如有冲突或矛盾，主要是由政府部门仲裁，而不是法律诉讼。

3、政治协商

各级政协会议都有宗教团体的代表参加，政教双方在此进行协商。协商的结果提交立法部门作为参考，这是双方协调意见的一种方式。

4、领导人会见

党和政府领导人定期或不定期地会见宗教领袖。自1991年以来，每年春节前夕，中共中央领导都要在中南海会见全国性宗教团体的领导人，地方党政领导也经常会见地方的宗教领袖。在这种非正式的方式中，政教双方可以进行直接的对话。

以上这些形式各有各的特点，相互配合，相辅相成，是一套综合的协调机制。其内容主要是就双方合作的范围、方式、可行性及利益进行协调。参与协调的是接受政府领导的宗教团体，政府方面不与那些不接受政府领导或不与政府合作的宗教组织进行协调。

五、中国政教关系的未来走向

中国的国情决定了中国的政教关系。社会、政治、经济及历史的原因，决定了中国实行国家指导宗教的模式。因此政府不得不过问各种宗教问题，宗教问题往往带有一定的政治色彩，宗教信仰还没有成为个人的私事。政教关系必然会受中国政治变化的影响。

随着中国社会、经济的不断发展，民主与法制建设的不断加强，政教关系方面的问题，将会更多地涉及双方对权利与义务的理解及具体的操作。宗教界将会越来越强烈地争取宗教团体的权益，教徒也希望能够进行更多的宗教活动。这个趋势虽然可能无法改变，但其进程却是不平衡的，它不可能脱离中国社会发展的总进程。

未来十年，政教关系的变化将会呈现以下格局：

1、不变因素

(1)基本模式不变

中国不可能出现政教合一和国教，这是政教双方都不接受的；也不可能实行完全的政教分离，因为这涉及到立法、司法和行政体系的改变，而这种改变目前来说对政教双方都不现实。

(2)协调机制不变

尽管法律所起的作用会有所增加，行政领导与行政管理的方式和范围也会有所变化，但总的协调机制不变。

(3)政府宗教工作机构不变

该部门将会继续存在，但会逐渐转变职能，即从既是政教关系的当事人，又是双方冲突的调节者与仲裁者，逐渐变为代表政府与宗教方面进行沟通协调、为宗教团体和信教群众提供服务的机构。

2、不确定因素

(1)宗教立法

宗教立法的目的是立足于更好地保护宗教信仰自由，还是将管理宗教的政策法律化，将会成为未来立法中双方关注的焦点。宗教立法受多种因素的制约，究竟何时能够出台，难以预料。

(2)社会服务

随着改革开放的深入，宗教能否提供更多的社会服务，例如开办学校、医院、老人服务中心，慈善救济机构等，涉及许多具体问题。对此，政教双方虽都有所考虑，但都缺乏充分准备。

3、可能性


地下宗教势力发展的问题，不可能通过打击而根除，随着力量对比的变化，政府出于对国内外各种现实利益的考虑，在一定的范围内，可能会与地下宗教力量进行对话或予以有条件的承认。从根本上看，政府并没有把宗教作为一种需要全力以赴进行打击的敌对力量，况且打击也不是唯一有效的办法。因此在现实中，政府如何化解这一矛盾，实现和解，是一个时间和方式问题。

中国政教关系近期发展的趋势，表明当今中国社会最敏感的焦点并不是宗教问题，但政教关系方面的问题也不会自动消除。中国政治、经济形势的良好发展，将有助于缓解政教关系的矛盾；这方面的问题如果处理不好，有可能造成社会的动荡。

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今日中国的政教关系：问题与走向
刘澎

改革开放三十年来，中国取得了世人瞩目的成就。但各个领域的改革进程并不平衡。在宗教领域中，由于种种原因，改革的进程相对滞后，许多旧问题尚未得到妥善解决，随着社会的转型与全球化的发展，又出现了不少新问题。就全国而言，宗教信仰者的人数越来越多、宗教的影响越来越大，政府在宗教管理方面的投入与产出比例严重失调，宗教方面的各种问题日益凸显，却是不争的事实。宗教内外不同层次、不同性质、错综复杂的矛盾与问题经过长期累积，已经演变成了党和国家必须面对、无法回避的挑战。尽管近年来国家一再加大对宗教管理的投入，但现有宗教管理体制低效、僵化、无力应对宗教方面问题的被动状况，一直未能得到根本改变。在少数地区，宗教因素往往又与民族问题和政治、社会、经济、文化问题交织在一起，使本来就比较复杂的问题变得更加复杂。
作为我国社会主义初级阶段社会中有着广泛群众基础的一种客观存在，在可预见的未来，宗教还将长期存在并继续发挥影响，因此，为了国家的繁荣、发展、为了社会的和谐与稳定，我们非常需要把宗教作为转型时期一个涉及到亿万群众切身利益的重要的社会问题，从战略上予以考虑，实事求是地正视宗教领域中存在的问题，研究制定出一套新的、具有可操作性的根本解决办法。
一、政教关系是中国宗教的核心问题
宗教作为一种社会存在，与社会中的其他因素必然要发生各种各样的关系。例如宗教内部、宗教与非宗教、宗教与社会、宗教与国家的关系等。这些关系是整个社会结构的一部分，其中最重要的是国家与宗教组织的关系，即所谓的“政教关系”。政教关系之所以重要，是因为它是影响和决定宗教方面其他关系的根本因素。对于一个国家来说，政教关系如何，不仅关系到宗教在该国存在的方式及其作用，而且关系到社会的稳定与发展，关系到所有宗教信仰者与非宗教信仰者的利益。作为社会公共利益的管理者，任何时代，任何国家的政府在考虑社会稳定与发展的长远战略时，都不能不考虑宗教与国家的关系。宗教与国家的关系理顺了，双方关系和谐了，宗教就可以作为积极因素发挥作用，促进社会经济的发展，促进社会的和谐；反之，则可能导致灾难性的后果。对今天的中国来说，宗教方面的问题，不论如何复杂，说到底，都是政教关系问题直接、间接的反映。因此，解决中国宗教问题，必须紧紧抓住政教关系这个关键。
世界各国的政教关系形形色色，但主要的模式不外乎四种：
政教合一型（政教一体）；
政教分离型（政教二元）；
国教型（宗教高于世俗政权）；
国家控制宗教型（世俗政权高于宗教）。
由于各国历史、文化、社会与政治制度的不同，不同国家采用了不同的政教关系模式。我国现行的宗教管理体制是由政府设立宗教事务管理机构对宗教事务进行管理，同时通过政府认可的宗教团体对宗教界人士、宗教活动场所和宗教活动进行控制。对社会中涉及宗教的问题，主要是由宗教事务管理部门通过行政手段解决。宗教信仰者在政府认可的宗教团体指导下进行活动。这种体制是1950年代仿照前苏联宗教管理的模式确立的，其目的主要在于确保国家对宗教的控制，属于典型的“国家控制宗教型”。
在这种政教关系模式下，政府与宗教组织不是相互独立、相互分离的关系，而是管理与被管理的关系。政府宗教管理部门不仅对宗教团体的政治方向，而且对宗教团体内部的人事安排、财务、宗教活动、神职人员教育、外事往来、教徒发展等各个方面均予以监督指导。宗教团体的生存、发展也被纳入国家总体计划的一部分，宗教方面的一切成败得失兴衰荣辱供给需求都与各级政府及其管理部门的工作与利益密切相连；宗教团体听命于政府，政府保证宗教团体的政治地位与生存需要，二者犹如过去大家熟悉的国营企业与政府经济管理部门的关系，管理模式带有浓厚的计划经济色彩。
改革开放三十年后的今天，中国顺利地实现了由计划经济到市场经济的转型，整个社会的经济基础与社会结构发生了实质性的巨大变化，经济领域内传统的政企不分，国家依靠行政手段管理经济的计划经济模式早已不复存在。然而，在宗教领域内，1950年代确立的“国家控制宗教型”的宗教行政管理体制一以贯之，并未改变。现有管理体制的特点仍然立足于对宗教的行政控制（政教不分)、国家通过管理体制扶持某种宗教或教派、打压另外的宗教或教派，将宗教政治化、工具化、附属化的色彩十分明显。
那么，这样一种宗教管理模式是否符合马克思主义宗教观的基本原则呢？列宁曾经明确说过，“国家不应当同宗教发生关系，宗教团体不应当同国家政权发生联系”，“决不应当把国家的钱补贴给国家教会，决不应当把国家的钱补贴给教会团体和宗教团体，这些团体应当是完全自由的、与政权无关的志同道合的公民联合会”。显然，从政教分离的角度看，“国家控制宗教型”的政教关系模式并没有马克思主义的理论依据。
在实践上，现有宗教管理体制是否能很好地适应今天宗教方面面临的复杂形势，处理好党和政府与宗教信仰者之间的关系，有效地解决宗教方面的问题？从现实结果看，现有政教关系的模式与宗教管理体制基本上不能适应今天社会发展的需要，其实际效果与有效性令人失望。
以基督教为例。2009至今，全国基督教方面较大的政教冲突或群体事件就有十多起（临汾金灯台教会、济南长春里教会、成都秋雨之福教会、北京守望教会、上海万邦教会、广州良人教会等）。其中有些已经大大突破了几十年来我国宗教行政管理体制规定的政策底线。例如今年4月起北京守望教会上街聚会与警方冲突，至今已经12周了，双方继续在街头冲突对峙。守望教会上街事件，极大地暴露了了现行宗教管理体制的无效性。
为什么会发生这些问题？究其原因，就在于政府管理部门过于强烈的政治功利目标与官僚化的行政管理模式，破坏了政教双方相互尊重合作的互信基础，政府对宗教的行政管制严重损害了信教群众的宗教需求，用高压手段规范宗教信仰，最终使管制流于形式，丧失了信教群众的支持。
长期以来，由于政府宗教管理部门对宗教组织在人事、财务、教务上的操纵控制，使各级宗教团体日益政治化、官僚化、机关化，严重脱离信教群众，几乎变成了政府机关的附属与延伸，大大降低了宗教团体的“神圣性”（宗教性）。信教群众的不满与失望最终加剧了宗教内部的离心与分裂倾向、刺激了宗教在管制体系外的发展。六十年来，无论政府管理部门的动机如何，依靠行政手段管理宗教的结果基本上是促进了宗教在全社会的发展（各教都在发展，其中尤以基督教、佛教为甚，其次是各种民间宗教、民间信仰）；加剧了宗教内部的分裂（基督教中未被政府认可的家庭教会正逐步由秘密转为公开，由农村转入城市，成为在数量上、质量上都可与三自教会抗衡的力量）；加大了民族地区宗教与民族问题相互交织的复杂性；助长了某些基层宗教场所过度追求金钱的商业化倾向与内部管理的混乱（如部分佛教寺庙内部的失序与腐败）。
同时，为了维持现行宗教管理体制，国家不得不持续动用巨额资源，投入到与所谓“非法宗教势力”的长期斗争中而不能自拔。斗争的结果除了有利于维持宗教管理部门的存在之外，对体制外宗教势力根本无法起到遏制效果。更严重的是，这场旷日持久的“斗争”缺乏群众基础与社会认可，从未得到过教内教外广大群众与社会舆论的强力支持。
政府在宗教领域内既当“裁判员”、“教练员”，又当“运动员”，这种政府角色的错位和行政权力的滥用与信用的过度透支，使政府逐渐失去了自己作为超然于宗教之上的社会公共利益调节者的中立地位，失去了手中原有的在整体上影响中国宗教发展的主导权。在政教双方的力量对比上，表面上宗教方面非常弱小，是应对政府管理的守方，但其后面却有人数庞大的信教群众，随时可以发动“防守反攻”；政府方面虽然掌握着各种资源，表面是非常强大，实际却处于被动反应的地位，尽管游戏仍在继续，但政府通过行政手段强行控制宗教的成本越来越高。
应该特别说明的是，中国的政教关系中，代表“宗教团体”的一方实际有两个完全独立的实体。一个是得到政府承认并受政府控制的“爱国宗教组织”，另一个是未得到政府承认的宗教团体。这就形成了中国政教关系“两方三者”的特点，也可以说是宗教领域中的中国特色。由于这个特色，中国政府对宗教团体不得不分别实行两种不同的政策。对于未得到政府承认的宗教团体，政府动用了各种资源、各种手段，从各个方面不断进行限制、打击。但几十年过去了，效果适得其反，非官方宗教力量蓬勃发展，在数量上质量上都得到了极大的提高。与之形成鲜明对照的则是得到政府支持的“爱国宗教组织”的日益衰弱与边缘化。“爱国宗教组织”的定位是以实现执政党的政治目标为己任，也即是这些团体是具有明确目的的宗教-政治组织，而不是纯宗教组织。在以争夺信教群众为衡量标准的宗教市场的竞争中，其宗教性、神圣性与宗教功能当然无法与以专门为宗教信徒提供宗教服务、精神信仰产品为宗旨的非官方宗教组织相提并论。虽然因有政府的支持，无论“爱国宗教组织”内部如何混乱、虚弱，都不会垮台。
然而，国家长期扶持“爱国宗教组织”的讽刺性后果不是加强了“爱国宗教组织”的活力，而是加速了其政治化、机关化、科层化、世俗化、日趋僵化的倾向。“爱国宗教组织”作为政府宗教管理部门控制下的附属物，严重脱离群众，丧失了宗教号召力、凝聚力。为了扶持“爱国宗教组织”，国家不得不拿出更多的钱，支持“爱国宗教组织”，“培养爱国宗教力量队伍”，甚至不惜在各级人大和政协组织中给予“爱国宗教组织”更多、更高的席位（从全国人大副委员长、全国政协副主席，到区县人大代表、政协委员）。出于政治需要，国家不能不支持“爱国宗教组织”，但正是国家的支持，使“爱国宗教组织”发生了异化，其自身的活力与作用正好与政府的扶持成反比，国家给“爱国宗教组织”的钱越多，“爱国宗教组织”越不起作用。以至于现在“办好教会”，“培养爱国宗教力量队伍”竟奇怪地成为了政府宗教管理部门自己的工作，躺在政府身上的“爱国宗教组织”成了在信教群众中难以发挥作用而国家又无法扔掉的包袱。而非官方宗教力量也正是利用了“爱国宗教组织”缺乏“神圣资本”的软肋，才在政府的不断打压下，得以发展。
显然，以“政教不分”与“行政控制”为特征的中国现行的政教关系模式不合理，必然导致政高于教；与此同时，关于宗教的法律不完善，则导致处理宗教问题无法可依。宗教方面各种各样的矛盾、问题，归根结底，都与政教关系模式有关。这样一种模式，不利于宗教与国家之间建立良好的互动合作关系，不适应时代发展的需要，尤其不适应转型时期社会的变化。在全球化和信息化不断发展的今天，旧的宗教管理体制与群众的宗教信仰需求及社会变化之间的矛盾，已经成了宗教方面产生问题的根源之一。不改革旧的政教关系模式，宗教方面的问题就无法解决。
那么，中国应该实行何种政教关系模式呢？构建新型的符合中国国情的政教关系模式，应由政府与宗教双方共同讨论，同时还要取得社会各界与广大群众的认可，达成广泛的社会共识。而不能只考虑某一部分人（无论是宗教或非宗教团体）的利益。新的政教关系模式的最基本的特点，应该一是保护宗教信仰自由，二是实行政教分离。
有了建立在这两条原则基础上的新型政教关系模式，加上宗教法治的完善，才有可能处理好宗教方面的问题，进而发挥宗教在社会中的积极作用。
从国际上看，世界各国宪法普遍规定了宗教信仰自由，同时把政教分离原则作为实现宗教信仰的基本原理或制度，联合国等国际组织也把实现宗教信仰自由和政教分离原则作为国际社会的共同义务与追求。国际社会普遍认可和推行的政教关系的两条基本原则的目的就在于尊重个人的自我选择权，保护其不受国家公权力的直接或间接的干预；要求国家与宗教之间保持各自的准则与领域，要求国家的宗教中立性或非宗教性，禁止“宗教的政治化”与“政治的宗教化”。这是人类社会发展的经验，是现代宪政理论和宪法体制普遍承认的法律与政治道德基础，也应是党和政府在宗教问题上的基本政策所要实现的目标。
这个目标就是实行宗教信仰自由政策，最大限度地团结广大信教群众。落实这个目标，就要让宗教信仰成为公民个人的自由选择，成为公民个人的私事；让宗教组织回归宗教；国家不向任何宗教组织、团体提供任何政治上、财务上的资助；在法律面前，宗教信仰者、非宗教信仰者、宗教团体、非宗教团体一律平等；国家对宗教的管理要以行政管理为主转变到法治管理，做到了这几条，就确立了新的和谐的政教关系，党的宗教信仰自由政策就能真正得以落实，国家在处理宗教问题时由政教关系模式与宗教管理体制不合理带来的各种弊端才能得到克服。
二、法治是解决中国宗教问题的根本出路
新型的政教关系一旦明确，就会呼唤相应的体制改革与制度安排。长期以来我国用行政手段管理宗教，将宗教置于政府的行政管理体制而非法治之下的宗教管理模式，就是对宗教定位不准导致的管理方式错位的反映。用行政手段管理宗教的模式弊端无穷，已被实践证明不仅不能很好地解决今日我国宗教方面的诸多问题，而且还在一定程度上增加了解决问题的难度与成本。世界大多数国家都是依靠法治，用法律手段调节政教关系，解决宗教方面的问题。根据世界各国在管理宗教方面积累的成功经验，国家对宗教管理的最好方式和根本出路还是靠法治。没有宗教方面的法治建设，新型的政教关系就不可能有制度保证，宗教方面的问题也就难以得到根治。
我国宪法第五条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。我国各个领域各行各业都在大力推行法治，实行“依法治国”、“依法管理”。宗教领域也不应该例外。依法治国，首先要有法。改革开放以来，我国制定了一批关于宗教的法律法规，形成了包括宪法、法律、行政法规与行政规章、地方性法规与政府规章、民族自治地方法规与规章等五个层面八个级别在内的庞大的法律体系，但至今尚无一部由全国人民代表大会通过的、作为国家处理政教关系和宗教问题的权威的基本法。因此，从通过法律手段解决宗教问题的实际效果看，我国的宗教法治体系还很不完善，存在着若干需要解决的重大问题。这些问题主要表现在以下几个方面：
(1)宪法的应用与违宪审查。
宪法是我国的根本大法，是一切法律的基础，宪法36条是宪法中专门论述宗教问题的条文，也是我国处理宗教问题的最高法律依据与标准。但我国宪法具有规范的抽象性和宪法的不能直接适用性。在司法实践中普通法院无权直接适用宪法，宪法不能进入庭审，没有司法化，不能作为判案的直接依据。另一方面，在实际工作中，违宪的情况比比皆是，对于违反宪法36条的问题，很难处理，违宪是最大的违法，单纯依据宪法原则解决涉及宗教的具体问题不现实。
(2)法律保留原则与宗教基本法的缺失。
宗教信仰属于公民的基本权利，属于“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项”。依法管理宗教，处理宗教方面的问题只有通过国家立法机关（全国人大/人大常委会）制定有关宗教的基本法律，将宪法的原则性规定具体化，才能使抽象的宪法规范在实践中付诸实施，而不能由其他机关特别是行政机关代为规定。
2004年，国务院出台《宗教事务条例》，成为目前最高级别的宗教立法。但这和《立法法》规定的限制公民人身权利的法律必须要由全国人大或人大常委会立法的法律保留原则直接相悖，因为任何行政机关均无权直接对公民的宪法权利进行约束和减损。换言之，非经法律规定，任何机关不能限制公民权利。在《宪法》36条和《宗教事务条例》之间，必须要有全国人大制定的法律，才能满足法治的“形式合理性”。依法治国，具体到宗教领域，必须要有国家最高权力机构通过的《宗教法》作基础。否则，行政法规和地方性法规再多，有关宗教的法律体系也是不完善的。目前，由国家立法机关制定的关于宗教的基本法律缺位；另一方面，基本法律之外的规范性法律文件却层出不穷，这有悖于法律保留原则的基本要求。
(3)相关法律不完善。
我国没有专门的《宗教法》，但涉及宗教问题的法律有十多部，这些主要针对其他问题的法律出台背景不同、时间不同，对宗教问题的规定浅尝辄止，只涉及宗教问题的某一方面，缺乏通盘考虑。宗教方面的许多重大原则如政教分离、宗教团体的法人资格与地位、宗教事务管理部门与宗教团体的关系、宗教进入社会公共领域的平等路径等问题，在现有法律中都没有明确规定。从我国目前立法的实际看，要对所有这些涉及宗教的法律进行全面的修改是不现实的，而我们又不可能依靠这些相关法律解决宗教方面的所有问题。在此情形下，要完善宗教的法治，只能是通过制定统一的宗教法来处理涉及宗教方面的问题，使宪法对宗教信仰自由和信教公民的保护体现于法律的层面。有了《宗教法》，基于后法优于前法、新法优于旧法的原则，以往立法与《宗教法》的规定不一致的，应当适用宗教法，这也可以解决过去已有之法的不当之处。
(4)下位法不可代行上位法。
在关于宗教的基本法空缺的情况下，我国处理宗教方面的问题时实际起作用的主要是由国家行政机关颁布的行政法规、行政规章和地方性法规、规章，其中最主要的是国务院颁布的《宗教事务条例》。按照《立法法》的规定，国家行政机关在得到授权后，可以根据宪法和法律，制定行政法规，但涉及公民权利的事项只能制定法律，不能用行政法规代替。按照我国宪法，宗教信仰自由属于公民的基本权利范畴。从法律体系上说，用低位阶的行政法规代行应该由上位阶的法律规定的涉及公民基本权利的做法，是不符合《立法法》规定的。对公民基本权利进行规定只能通过制定法律而非行政法规。处理宗教问题主要应该依靠法律，行政机关可以根据法律制定行政法规或实施条例作为补充，但不能大面积地依靠行政法规，或者以法规代替法律。我国宪法承认宗教信仰自由是公民基本权利，对关于公民基本权利事项的法律规范，只有经过国家立法机关民主审议的过程才能获得正当性。
(5)部门立法缺乏权威。
行政机关不是立法机关，如果法律空缺，就用自行起草制定的行政法规、规章代行法律职能，必然产生自己为自己的工作立法，立法之后自己又担当执法主体的不正常现象。现有专门针对宗教的国务院行政法规与国务院部门行政规章主要是由国家宗教管理部门主持完成的。国家宗教管理部门是国家管理宗教事务的具体执行机关，如果自己起草宗教法规，自己解释、自己执行、自己对违规行为实施处罚，无形中未经立法机关授权就获得了额外的不受监督的行政权力。这种没有立法机关参与的立法过程和出台的行政法规难免不带有部门立法、维护部门利益的嫌疑。如果立法本身带有部门利益色彩，出台条例的权威就会大打折扣，难以得到社会各界的认同。《宗教事务条例》出台后的遭遇，清楚地表明没有得到立法机关授权和社会认同的部门立法是缺乏权威的。
(6)地方法规、规章的局限性。
立法的目标之一在于最大限度地实现公平正义。我国没有关于宗教的基本法律，各省市自治区先后制定了地方宗教法规及规章，对各地的宗教事务管理进行规范。由于没有全国性的宗教法为宗教事务的管理提供统一的标准，各地的宗教立法在对待宗教方面的许多具体问题的宽严松紧尺度掌握上存在很大差别和相互矛盾的地方。而我国境内的主要宗教不是地方性宗教（民间信仰除外），我国宗教自身的普遍性、一致性远远大于以省市为单位划分区域形成的宗教地方特色，这就导致了同一性质的同一宗教的同样问题因地区的不同而受到不同的对待，无法体现法律的公平与普适性。
上述问题表明了我国宗教立法面临的难点，其中最为关键的是宗教基本法的缺失问题。宗教基本法缺失的问题不解决，有关宗教的立法与法律体系就难以完成。因此，要解决我国宗教立法方面的问题，就必须由全国人大制定《中华人民共和国宗教法》，作为国家处理政教关系和地方各级政府依法管理宗教事务的法律依据。
立法的过程应贯彻开门立法、科学立法、民主立法的原则，在全国范围内公开征求各类《宗教法》的立法建议稿，广泛征询各方面群众的意见，供全国人大立法时参考。只有完成了有关宗教的基本法的立法，健全和完善了宗教法律体系，对政府来说才谈得上依法管理宗教，才能实现传统的宗教管理模式的转变，强化国家对宗教的法律监管，提高政府依照法律处理宗教问题的能力。对公民和宗教组织来说，宗教信仰自由权利才能落到实处，才能实现宗教关系的和谐，宗教与社会的和谐。
在建立健全有关宗教的法律体系之后，国家应逐步开放宗教市场，允许公民自由组合依法注册成为宗教团体，政府不应充当宗教领域内“裁判员、教练员、运动员”的角色，宗教问题原则上应由法律予以规范、调节。国家应允许和鼓励宗教组织在法律允许的条件下进入宗教市场。实践早已证明，市场机制，西方国家可以用，中国也可以用。问题不在市场，而在是否有与市场竞争相匹配的完备的法制。我国在经济领域内成功地引入了市场竞争机制，关键就在于有一整套相应的法律体系。在宗教领域，我们完全可以参照我国经济改革的成功经验，用开放宗教市场、建立健全配套法律的办法，实现宗教管理体制的转型与改革，保持宗教关系的和谐。世界各国处理宗教问题的经验已经证明，成熟的宗教自由市场和完备的法律体系是维护社会稳定、民族团结、国家长治久安的根本保证。
宗教市场放开后，国家应逐步取消对现有宗教组织的各项财务支持，不介入宗教组织内部事务，也不对任何宗教组织提供任何形式的国家财政支持。宗教及宗教组织的兴衰应该与国家财政没有任何关系，无论何种原因，国家财政都不应与任何宗教团体发生关系。不管什么组织，办得下去就办，办不下去就不办。宗教不是国营企业，更不是国家的财政包袱。如果某个宗教、某个教派办不下去了，应顺其自然，允许其退出宗教市场。
在新型的政教关系模式和宗教市场开放的条件下，政府与宗教组织之间，宗教组织之间、宗教组织与其他社会团体、个人之间，是一种法律关系而非政治关系。按照这种新的政教关系模式，国家应当在法律框架下，对所有宗教、教派（包括五大宗教和其他宗教、民间宗教与民间信仰）一视同仁；对宗教信仰者与非宗教信仰者在行使公民政治权利方面一视同仁。宗教信徒的宗教信仰自由权利及宗教组织的权利均由法律予以保护，其违法行为也由法律予以惩处。政府只是各种社会公共利益、信仰与非信仰团体利益的维护者与协调人。
在社会服务方面，国家应为宗教组织进入社会服务领域提供合法的路径，通过制定相应的法律鼓励宗教组织参与各种社会公益活动事业，享有与其他社会团体参与社会服务的同等权利。宗教团体应享有与其他社会团体参与社会慈善服务的同等权利。这是国家“发挥宗教在促进社会和谐方面的积极作用”的重要方式，也是团结广大信教群众、体现新型政教关系的重要举措。
三、建立“宗教特区”，迈出宗教管理体制改革的第一步
解决宗教方面积累的大量问题，涉及到建立新型政教关系模式、改革宗教管理体制、完善宗教立法等一系列重大问题，关系到方方面面的利益调整，是一项浩大的系统工程；加之我国幅员辽阔、人口众多，各地情况很不相同，情况复杂，难度极大，因此必须谨慎。但另一方面，因此而一味拖延、等待，“以不变应万变”，则会形成更多的问题，付出更大的代价。这就是说，不改革不行，一步到位大改也不行。为此，从操作层面上说，明智的办法是本着科学的态度，分阶段、有计划地慎重小步走，逐步进行。借鉴我国在改革开放初期建立沿海经济特区的经验，在《宗教法》出台之前，国家可以考虑试办“宗教特区”，作为积极探索解决宗教问题方案、改革宗教管理体制的第一步。
所谓“宗教特区”，其实就是宗教管理体制改革试点地区。为了取得经验，减少失误，可在全国范围内分别选择具有代表性的5、6个地、市级地区作为宗教管理体制的改革试点，这些试点应包括传统上宗教影响较大的地区，沿海经济发达地区，中西部地区，边疆民族聚居地区等不同社会经济发展类型的地区，同时又能代表主要宗教的地区。在具体做法上，试点地区的改革内容主要应包括以下几个方面：
(1)试行宗教组织备案。
试行宗教组织备案制的目的是将试点地区所有宗教组织纳入政府管理视野，消除地下宗教组织与活动存在的理由。备案的对象不分是否属于五大宗教、是否过去得到过政府承认。任何自称是某一宗教的组织均可予以备案。备案的内容包括该组织的人事、教务、财务、行政等各种相关信息。
(2)试行宗教业务归口管理。
加强试点地区政府处理宗教事务与相关问题的能力，取消专门的宗教管理机构，将原有的宗教管理干部充实到公安、民政、外事、教育、卫生、城建、土地、旅游、文物、文化、出版、食品监督、司法等部门；对涉及社会生活各个方面的宗教问题实行具体化对口管理，是什么问题就由政府各相关部门依照相关法律处理。政府不介入试点地区各宗教组织的内部事务，宗教组织内部的人事、财务、教务自理；宗教组织在宗教场所以外的活动按其内容类别分别由特区政府依照相关法律管理。对涉及抽象的不属于任何具体业务部门管理的宗教信仰自由权利的问题，按国家的法律和特区制定的《特区宗教法（试行草案）》处理。
(3)推动特区宗教立法。
成立特区宗教法起草小组，制定和修改《特区宗教法（试行草案）》，作为特区的宗教管理依据和未来提交全国人大宗教立法的建议。特区宗教法起草小组应由政府行政管理人员，特区立法、司法机关、宗教团体代表、法学专家、学术界代表、社会知名人士代表、企业家代表、社区居民代表等共同组成。
(4)组建宗教行业协会。
在宗教特区内，由各种宗教在地/市、县/市、乡三级分别建立自己的宗教联合会，作为行业协会。宗教联合会应包括本宗教中各种教派、宗派。宗教联合会不是宗教组织，是为宗教团体服务的非营利协调机构，任务是协调本地区本宗教内部、本宗教团体之间、本宗教团体与其他团体、本宗教团体与政府之间的各项事务。宗教联合会的领导由参加该会的各组织代表选举产生，实行任期制，工作人员可从社会上招聘雇用合适的专业人员，所需经费由参加联合会的各宗教组织分担。
(5)建立政教对话机制。
在地/市、县/市、乡/县成立“宗教问题联席会议”，由当地各宗教联合会代表与政府代表按对等原则共同组成，进行有关宗教问题的沟通、交流、对话。宗教方面的代表由宗教团体自己推选，如果某些宗教内部无法统一意见（如基督教），可由双方派出各自的代表共同担任。联席会议是政教双方对话、交流、协商、沟通的平台，下设宗教联络办公室，该办公室为联络协调办事机构，仅为落实宗教团体与政府沟通交流做技术性、事务性服务，无任何权限，不具有任何管理能力。
(6)建立鼓励宗教组织进入社会服务领域的准入机制。
鼓励宗教组织利用自身资源与优势开展社会服务，发展慈善事业。宗教团体可以自己的名义开办各种公益慈善服务机构（需向政府民政部门注册登记）；宗教团体创办的服务行业可享有免税资格，其所建立的慈善公益机构可接受海内外慈善捐赠；宗教慈善机构可享有与其他非宗教慈善机构在社会上开展公益活动的同等权益。
改革宗教管理体制，把对宗教的管理从依靠行政机关的行政控制转为依靠法治是一项涉及许多人利益的改革，难度很大；但没有这个转变，不搞这个改革，宗教方面的问题就无从解决。改革是大势所趋，政教分离是历史的必然。建立宗教特区，改变现有的宗教管理体制只是时机问题。但时机不可能坐等，必须积极准备，创造条件，大胆探索。中国改革开放已经三十年了，改革的理念，法治的理念，深入人心。依法治国，依法管理宗教，客观上也要求必须改革宗教管理体制。建立宗教特区是以改革精神进行的大胆尝试的第一步，也是一个需要全民参与的曲折的磨合过程。无论试办宗教特区的结果如何，对探索贯彻落实党的宗教信仰自由政策、妥善处理中国的宗教问题，都具有深远的意义。